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                                政策法規 Policies and regulations

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                                環境保護:建立實體性與程序性統一的公眾參與制度

                                發布日期:2015-10-09 點擊: 【字體:

                                來源:中國環境報


                                環境保護部前一段時間發布了《環境保護公眾參與辦法》(以下簡稱《辦法》)。從內容上看,《辦法》不僅較好地反映了我國環境保護公眾參與的現狀,明確了公民、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利;而且強調了依法、有序、自愿、便利的公眾參與原則,從實際出發,加強了程序性規則,體現出實體性與程序性的統一。要真正實現公眾參與的立法目標,還需進一步重視程序價值,彌補程序空缺。

                                環境保護公眾參與制度以權利法定為基礎

                                環境保護公眾參與的核心在于建立以公眾直接與政府或其他公共機構互動的方式決定環境事務的機制,強調決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協商對話。因此,法律上必須明確賦予公眾相應的權利并對這些權利切實加以保障,使公眾能夠有能力與政府對話與協商。在這個意義上,《辦法》規定公眾的環境保護知情權、表達權、參與權、監督權意義重大。

                                一、知情權是前提

                                知情權首先是公民了解政府環境保護信息的權利。公民只有知道政府是怎樣提供環境保護這一公共物品的,知道政府如何花納稅人的錢以及為什么要這樣花錢,才會信任政府,愿意支持和配合政府。其次,知情權是公民獲得通過政府和相關公共機構收集的環境信息的權利,以防止出現因信息不對稱而引發矛盾、沖突;或者在矛盾和沖突發生后,因為有信息公開、有知情的渠道和途徑,使公正、有效解決問題成為可能。這也意味著,確立和保障公民的環境知情權,政府及其相關公共機構必須承擔環境信息公開的義務與責任。

                                二、參與權是關鍵

                                參與權是指公民依法通過各種途徑和形式,參與國家環境管理的權利。確定的參與權,可以使公民獲得使命感和責任感,因為自己是國家主人、社會主人、本人所在單位或組織的主人,負有責任,從而愿意積極與政府、單位或組織的管理者合作;同時,公民參與權的行使,也有利于防止環境公共政策和公權力行為的偏差和失誤,平衡和協調各種不同的利益沖突。因此,明確公眾的參與權并將參與途徑和形式法定化,讓公眾合法、有序參與,可以有效避免出現“不明真相的群眾”。

                                三、表達權是核心

                                表達權主要是指公民通過各種途徑公開發表自己有關環境保護的思想、觀點、主張和看法的權利。環境保護涉及的主體多元、利益多樣、訴求多種,只有各種主體都平等地享有表達自己的思想觀點、主張看法的話語權,才能實現和保障公平。而不同思想觀點、不同主張看法的人們只有平等地享有表達權,才能相互了解、相互協調,平衡和化解利益沖突、達成共識。

                                當然,任何權利都是有限度的,確定的表達權恰可以為言論自由劃定范圍與界限,對濫用表達權和言論自由的行為,予以禁止與限制。表達權得到確定與保障,公眾才可以選擇正常的渠道和方式與政府對話,減少群體性事件發生。

                                四、監督權是保障

                                監督權是指公民對國家機關及其公職人員行使環境公權力進行監督的權利。其范圍主要包括3個方面:一是對環境立法、決策的監督;二是對環境行政執法的監督;三是對公職人員濫用權力、不作為和腐敗行為的監督。

                                首先,監督是保障環境公權力合法、正當行使的必要條件。

                                其次,監督是環境公權力在行使過程中實現自我糾錯、自我調節,保障立法者、決策者、執法者主觀與客觀一致的重要條件。立法、決策、執法中的問題往往并非立法者、決策者和執法者能自己發現和解決的,必須依靠社會公眾監督。因此,法律必須為社會公眾提供順暢的監督渠道,使社會公眾在發現立法、決策、執法中的問題時,可以上達有權機關并及時采取措施予以解決,以提高立法、決策、執行效率,減少權力對公眾利益的損害。

                                在公眾參與制度中,環境知情權、參與權、表達權和監督權是一個整體,相互聯系、互為條件。沒有知情權,參與權、表達權和監督權無法實現;沒有參與權,知情權和表達權將會失去意義;沒有表達權,參與權和監督權如同海市蜃樓;沒有監督權,知情權和表達權會大打折扣。因此,依法保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權是建立公眾參與制度的基礎。

                                環境保護公眾參與制度是實體性與程序性的統一

                                作為法律制度的環境保護公眾參與,在已經解決了什么是公眾參與的問題后,面臨的最大問題就是如何實現公眾參與。為此,我國進行了多年的探索并不斷取得成效。

                                實際上,公眾參與制度是一個實體性與程序性并存的整體,其中權利的賦予主要是建立實體性規則,而權利的運行及實現則主要是建立程序性規則?!掇k法》正是在《環境保護法》原則性規定的基礎上,從實體和程序兩個方面對公眾參與制度進行了細化。特別值得肯定的是,《辦法》對于環境保護公眾參與的范圍、方法、途徑、保障等程序問題予以了規定,為公眾參與落地提供了規則基礎。

                                一、程序是作為民主制度的公眾參與的必然要求

                                公眾參與是實現環境民主的有效形式,在建立公眾參與制度的過程中,必然會涉及實體與程序兩個方面的問題。前者是環境民主的目標和性質,體現價值;后者是人們參與環境活動的具體步驟和方式,因此,程序是民主不可或缺的組成部分。

                                公眾參與的發展離不開程序,程序是人們有序參與環境保護的必要保障。一個沒有程序保障的公眾參與制度,很難成為有權威的制度。人們參與環境保護活動的方式不僅不健康、不穩定,甚至可能造成社會生活的混亂,目前存在的一些盲目參與、過度參與現象往往是在缺乏程序保障的情形下出現的。

                                如果說知情、參與、表達、監督是實現公眾參與目標的重要形式,那么,如何實現知情、參與、表達、監督就成了必不可少的內容;而如何實現當然是具體環節、步驟與時限、責任等程序問題。離開了這些程序的支持,知情、參與、表達、監督都無從實現。

                                二、公眾參與是實體性與程序性的統一訴求

                                公眾參與作為一項法律制度,是公共權力機構與社會公眾在治理與參與治理環境方面的權力配置,是社會組織、公民個人影響和制約政府權力的方法和措施,這種方法和措施必須通過規范化和程序化才能實現。

                                從理論上講,公眾參與是現代國家治理理念下的環境保護有效手段,但這種手段真正發揮作用,必須靠制度來規范。在我國,13億多人民不可能人人都按自己的意愿去進行環境保護,根本的辦法就是通過制定和實施環境保護法律制度加以規范。

                                同時,在制定法律和執行法律的過程中,又要賦予社會公眾以相應的權利,對環境保護法的制定、實施情況提出意見、建議和批評,實行監督。在環境保護中,如果沒有完備和良好的具有極大權威的法律予以確認和切實保障,環境民主可能演變成群體性事件。

                                因此,環境保護公眾參與的規范化、程序化是一個從知識理性到實踐理性的動態過程。首先,它將公眾參與的方法和措施上升為各種制度,把權力和權利配置、參與的程序和方法與內容固定下來,使之成為具有穩定性、權威性、連續性和普遍適用性的規則。

                                其次,它通過制度的運行,要求人們的行為按照制度的目標、遵循既定的程序,對現實的公眾參與發揮調整作用,完成權力配置、利益協調、權利救濟,最終實現人們積極、有序、理性參與的目標。在此意義上,環境保護公眾參與的規范化與程序化是有機統一的整體,是對實體與程序統一的理性訴求。

                                環境保護公眾參與制度的完善應彌補程序短板

                                公眾參與制度的建設與完善是一個過程,也會受到各種因素的影響,不可能一蹴而就?!掇k法》雖然對公眾參與制度的完善做出了積極努力,但并非無懈可擊。

                                近年來多地發生的環境公共事件,反映出我國在公眾參與意愿和參與渠道之間、公眾的參與方式和參與邊界之間的高度張力,想參與和不會參與、盲目參與和過度參與同時存在,根本原因還在于立法與實踐層面的“重實體,輕程序”問題并未得到解決?!掇k法》自身也存在著參與環節不明確、步驟不清晰、時限不清楚、責任不具體等不足。從完善環境保護公眾參與制度的角度看,還應彌補程序短板。

                                一、明確環境保護公眾參與機制的建立原則

                                有效的環境保護公眾參與制度,必須提供符合公眾參與需求的機制:即充分的信息公開機制、保證利害相關人的參與機制、結果反饋機制。這些機制的運行,也必須遵循一些基本原則:包容性,透明、公開,誠實守信,可達性,有責性,代表性,雙向交流,有效性。這些機制的建立,單靠一部法律是無法完成的,還必須有相關的規范性文件、操作指南加以配套。

                                因此,在《辦法》出臺后,環境保護部以及地方環保部門還可以制定相關規范,完善環境保護公眾參與的配套性制度,整合各方資源、暢通信息渠道、強化救濟措施,切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。

                                二、擴展并細化信息公開的內容

                                在信息公開方面,可借鑒《奧胡思公約》及其后來根據公約獨特的發展與完善機制而制定的《奧胡斯公約執行指南》、《污染排放與轉移登記議定書》、《阿拉木圖宣言》、《歐盟關于公眾獲取環境信息的指令》等系列規范的做法。具體規定環境信息公開制度中的政府環境信息公開、企業環境信息公開以及產品環境信息公開的主體、內容、形式、例外、救濟等,建立完善的環境信息公開制度。

                                三、明確界定公眾參與的具體內容及參與方法

                                在公眾參與的方法方面,可以學習發達國家的成功經驗,結合中國實際,制定環境保護公眾參與指南,明確界定各種參與形式和方法。

                                如美國環保局發布的環境保護公眾參與指南中,具體包括了5種參與形式和方法:

                                一是信息交流,內容包括提供信息和收集信息,方法包括信息包、小冊子、傳單、情況說明書、網站、展覽、電視和廣播、調研、問卷調查、焦點小組等。

                                二是咨詢,通常針對具體的計劃和政策收集各方面的意見,方法包括研究、問卷、民意調查、公共會議、焦點小組、居民評審團等。

                                三是互動交流,內容是利益溝通,形式包括互動工作小組、利益相關人的對話、政府展示會、公民論壇、社區議事會和辯論等。

                                四是協作,內容是讓公眾同意分享資源并做出決定,方法包括顧問小組、地方戰略伙伴和地方管理組織等。

                                五是授權決策,內容是決策者與參與者交換各自資源和意見,使原本的參與變成了由決策者與參與者共同做出決策,這也是公眾參與的最高形式,方法是建立地方社團組織、地區座談小組、社區合作伙伴。這些方法對于我們都有一定的借鑒意義。

                                四、完善環境保護公眾參與的具體步驟

                                環境保護公眾參與涉及環境立法、決策、執法等多種公共行為,不可能也不應該有完全相同的步驟,但并非不能建立相關程序。我們可以在學習他人成功經驗的基礎上,在對參與立法、參與決策、參與執法進行類型化的基礎上,建立相應的程序規則,明確參與的具體步驟。

                                比如美國波特蘭市為了保證城市發展規劃制定的公眾廣泛參與,將規劃草案的制定分為收集信息、編制規劃草圖和制定具體規劃3個階段的公眾參與12個步驟,并組成包括社區居民、商人和房地產業主在內的三方公民工作組,組成政府機構代表組成的技術顧問委員會,形成了公眾參與工作方案。

                                這12個步驟分別是:1.公眾接待日,了解、收集居民意見。2.走訪規劃區內的商業租戶、商業主和地產主,介紹項目并征詢意見。3.書面調查。4.公民工作組和城市規劃局的工作人員繪出規劃草圖。5.公眾展示。6.召開公眾座談會并設置公眾信箱和投訴渠道。7.聽取三方工作小組的意見。8.技術咨詢評估。9.修改確定初步規劃草案。10.規劃局聽證。11.規劃委員會審議聽證。12.議會審議和聽證,在市議會聽證并修改后這一規劃成為法律。其中1~3是信息搜集階段,4~10是繪制規劃階段,11~12是規劃審議和批準階段。

                                作者系全國政協社會和法制委員會駐會副主任、中國法學會環境資源法研究會副會長

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